Понятие Природопользование

Понятие «природопользование» вошло в научный оборот в конце 60-х годов, когда стал значительно усиливаться интерес к природоохранным проблемам, проблемам взаимоотношения природы и общества. В течение длительного времени оно широко употреблялось, не будучи обоснованным как важное научное понятие.

Полнее и шире, как «целенаправленное вмешательство человека в естественные процессы, протекающие в биосфере Земли», трактуют это понятие Н. Федоренко, Ю. Ефремов (Федоренко, 1973; Ефремов, 1975), определяя сущность процесса природопользования как «совокупность воздействия человечества на географическую оболочку Земли», которая рассматривается в комплексе (в отличие от отраслевых понятий: водопользование, землепользование, лесопользование и др.). Аналогично, но более развернуто это понятие сформировала группа авторов (Гвоздецкий и др., 1975) на VI съезде Географического общества СССР, хотя их определение и не стало общепринятым. Н. Реймерс определяет природопользование как «особую отрасль хозяйства» (Реймерс, 1974). Б. Родоман вкладывает в понятие «природопользование» отношение деятельности людей и спонтанной природы. Н. Чепурных под этим понятием подразумевает «весь комплекс экологических и социальных проблем, связанных с максимализацией качества жизни населения в рассматриваемом регионе при обеспечении необходимого уровня охраны и рационального использования природных ресурсов» (Родоман, 1978; Чепурных, 1979).

Роль Ю. Михайлова в становлении понятия «природопользование»

Приведенные определения отражают лишь отдельные стороны сложного процесса природопользования. Причем природопользование рассматривается то как наука, то как эксплуатация, освоение природных ресурсов, то как рационализация или оптимизация этой эксплуатации или использование природных условий жизни общества. В то же время последствия эксплуатации природы человеком зачастую остаются за рамками рассмотрения.

Ю. Михайлов считает, что только единство антропогенного воздействия на природу и ответной реакции на него природы и составляет неделимый процесс природопользования. Под природопользованием он понимает не только использование природных благ, но и характер, масштабы и последствия воздействия человека на природу (Ю. Михайлов, 1980).

В зависимости от характера управления процессом природопользования, его типов и последствий, им вызываемых, можно говорить о плановом и стихийном, рациональном и нерациональном, пассивном и активном природопользовании и т.д. Из этого определения следует, что природопользование должно определяться и такими показателями, как пространственно-временные масштабы, качественно-количественные результаты, интенсивность нарушений природных систем и т.п.

А. Шейнгауз считает, что природопользование - это практическая деятельность, связанная либо с непосредственным использованием природных ресурсов и условий территориальных комплексов, либо с воздействием на них, которое заключается не только в вовлечении этих ресурсов и условий в экономически эффективное производство, но и предусматривает их восстановление и преобразование. Природопользование понимается как открытая система, возникающая на пересечении мегасистем (систем первого порядка): «природа» и «общество». Системами второго порядка для природы выступают биосфера, педосфера, гидросфера, атмосфера и литосфера; для общества - социальная и хозяйственная (экономическая) сферы (Шейнгауз, 1984). Природопользование заключается в использовании человеком ресурсов, компонентов, природных процессов в целях функционирования общественных сфер и выступает в виде канала связи между двумя мегасистемами.

Так как с использованием природных благ связана не одна, а все отрасли хозяйства, то, по определению Ю. Михайлова, природопользование нельзя рассматривать как особую отрасль хозяйства. То же самое можно сказать и в отношении природопользования как особой науки, так как область ее интересов должна быть безгранично широкой, чего не в состоянии охватить полностью ни одна отдельно взятая отрасль знания.

Многогранность процесса природопользования, по мнению Ю. Михайлова, и определяет множественность подходов и ракурсов, с позиций которых должны изучаться процессы природопользования. К важнейшим относятся естественно-исторический, экономический, социальный, технический, географический, экологический и другие подходы. Каждый из них, в свою очередь, исключает ряд других, более частных, при этом каждая наука охватывает свою грань процессов. Среди множества подходов вьщеляется географический подход, при котором тот или иной вид использования природы рассматривается не только сам по себе, но и как составная часть интегрального процесса природопользования с его конкретным размещением на территории. При этом особое внимание уделяется не только достижению непосредственной цели использования природных ресурсов, а изучению тех последствий, того влияния, которое оно оказывает на природу и окружающую среду в целом.

Природопользование в целом можно представить в виде пирамиды, состоящей из: прямых действий человека, связанных с эксплуатацией природных ресурсов; последствий действий человека, которые через геофизические, геохимические и другие природноантропогенные цепи связей могут быть удалены от зоны, места непосредственного использования природного ресурса; институциональных и технологических структур, обеспечивающих взаимодействие общества с природными ресурсами и природной средой, которые включают органы управления и контроля на различных уровнях, научное и проектное обеспечение, технические сооружения и средства и т.д.

Таким образом, под природопользованием понимают различные формы непосредственного взаимодействия и взаимоотношений человека (с его техническими средствами и технологиями) и природных систем и процессов в соответствующих пространственно-временных масштабах с целью получения общественно (социально) значимых продуктов, услуг, энергии.

Под региональным природопользованием понимается сочетание различных форм непосредственного взаимодействия и взаимоотношений человека (с техническими средствами и технологиями) и природных систем и процессов в пределах определенной территории региона с целью получения общественно значимых продуктов, услуг, энергии.

Региональное природопользование более строго выделяется в системе отраслевого или интегрального районирования территории, в пределах отдельных районов. Например, региональное природопользование может рассматриваться в системах промышленного, сельскохозяйственного, лесохозяйственного, водохозяйственного районирования, а в наиболее полном виде - в системе экономического или природно-хозяйственного районирования.

Субъекты и объекты природопользования

Основное содержание процесса природопользования заключается во взаимодействии двух систем: природной, содержащей те или иные природные ресурсы, и общественной, социально-экономической. Объектом регионального природопользования выступает многокомпонентная природная, в том числе природно-ресурсная, система, на которую направлены воздействия человека. Если природная система рассматривается в соответствующих географических измерениях и в ее многокомпонентном структурном содержании, то такая система становится географической, т. е. геосистемой.

Субъектом регионального природопользования выступают территориальные социально-экономические системы и их компоненты. Именно от социально-экономических систем исходит процесс воздействия и взаимодействия, направленный на природные географические системы.

В целом природопользование состоит из следующих процессов:

· изъятие из природных систем ресурсных компонентов и их последующее использование для общественных целей;

· использование энергии природных процессов - ветра, солнечной энергии, водных течений и др.;

· использование отдельных свойств и характеристик природ-» ных систем: температуры, влажности, солнечной радиации, рельефа и др.;

· вывод в окружающую среду тех или иных отходов производства и жизнедеятельности человека: твердых, жидких, газообразных;

· создание и использование природно-технических систем: водохранилищ, дамб, лесонасаждений и др.;

· изменения компонентов природы как следствие разных форм ее использования.

Выделяют два типа природопользования: без изъятия природно-ресурсных компонентов из их естественных связей в геосистемах, например использование земель в виде пастбищ, под дороги, сооружения и селитьбы; использование сил ветра, движущейся в реке воды и т.п., и с изъятием природно-ресурсных компонентов из природных систем: добыча полезных ископаемых, рубка леса, заготовка сена, лов рыбы и т.п. После изъятия эти компоненты природы включаются в конкретные социально-экономические системы, в производственно-технологические и экономические процессы. При этом вещества природы претерпевают сложные физико-химические превращения, обработку и использование, что уже не является в строгом смысле природопользованием. Во вторичном и третичном секторах хозяйства используются ресурсы, вещества, переработанные человеком, а природопользование реализуется в первичном секторе хозяйства.

В целом процесс регионального природопользования начинается непосредственно с момента формирования территориальной социально-экономической системы, ее элементов и включения их в природную географическую систему: строительство дорог, линий электропередач, объектов инфраструктуры, добывающих установок и предприятий, зданий и сооружений. При этом происходит изъятие и использование ряда природно-ресурсных компонентов: земли, сырья, стройматериалов, воды, леса, воздуха и т.п. После формирования территориальной социально-экономической системы начинается вторая стадия природопользования – добыча, изъятие минерального сырья, леса, рыбы, нефти, газа, а также эксплуатация природно-антропогенных систем.

Природопользование – это деятельность, осуществляемая обществом людей, которая направлена на удовлетворение потребностей через использование ресурсов природы. В действиях важно опираться на обоснованную учеными оценку возможностей окружающей среды. Она составляется исходя из данных, полученных в результате разведки, выявления, учета количественного и качественного состава.

Рациональное природопользование – деятельность общества, направленная на более полное использование добытых ресурсов. Обеспечение этого условия осуществляется там, где это возможно. Проводятся работы по минимизации негативных последствий для окружающей среды. Примеры этих действий:

Нерациональное природопользование – отношение к природе, не учитывающее необходимый уровень средоохраны, ее качественное улучшение. Результатом деятельности является истощение и снижение качества ресурсов. Примеры таких мероприятий:

• Необдуманный выпас скота, приводящий к вытаптыванию плодородных земель.
• Браконьерская вырубка лесов.
• Истребление определенных видов флоры и фауны.
• Загрязнение окружающей среды теплом, радиацией и т. п.

Загрязняется окружающая среда через внесение негативных изменений в ее свойства, что приводит к угнетающему действию на человека и биосферу. Рациональное природопользование предназначено для предотвращения такого воздействия. Сильнее всего окружающую среду загрязняет деятельность человека (антропогенное воздействие). Некоторые природные явления также могут негативно сказаться на отдельных природных комплексах. К ним относят вулканические извержения и прочее.

Природопользование окружающей среды предполагает знание основных видов антропогенных воздействий:

• Физическое: тепловое, радиоактивное, механическое, шумовое и электромагнитное.
• Химическое: аэрозоли, тяжелые металлы, пестициды, пластмассы. Этот тип загрязнения у всех на слуху.
• Биологическое: биогенное, микробиологическое.

Природопользование – это учение, направленное на предотвращение негативного воздействия на все оболочки Земли. Литосфера совместно с почвой воспринимает загрязнение от ядов, удобрений и других химических соединений. Из мегаполисов в природу ежегодно вывозится около 12 млрд тонн мусора. Добыча горных пород открытым способом лишает землю сформировавшегося за многие миллионы лет плодородного слоя. Почвы подвергаются эрозии, заболачиванию, загрязнению солями и истощаются от нерационального земледелия.

Охрана природопользования касается и гидросферы, которая страдает от заводских стоков, смывов с сельхозугодий, бытовых отходов. Самыми опасными для окружающей среды являются химические и металлургические предприятия. Отдельную опасность представляет загрязнение нефтепродуктами. В моря и океаны каждый год попадает порядка 15 млн тонн углеводородов.

В основах природопользования и охраны окружающей среды прописаны меры по защите воздушной оболочки Земли. Основные источники загрязнения – заводы и автомобильный транспорт. Они выделяют в атмосферу радиоактивные элементы, углекислый газ, окислы серы, азота и тяжелые металлы.

Сфера природопользования не ограничивается только лишь перечислением наносимого окружающей среде вреда. Загрязнение природы ведет к возникновению многих проблем на региональном и глобальном уровнях, истощению ресурсов природы. Для их решения и предотвращения проводят следующие мероприятия:

• Введение в строй очистных сооружений.
• Возведение дымовых труб большой высоты.
• Применение топлива с меньшим количеством вредных выделений.
• Модернизация производственных мощностей с целью сокращения или исключения отходов.
• Защита растений биологическими средствами вместо химических.
• Использование шумоизоляции при возведении зданий.
• Сбор и переработка отходов.
• Принятие законов, направленных на охрану природы, с серьезными санкциями к нарушителям.
• Введение пошлин на отравляющие выбросы.
• Увеличение количества заповедников и особо охраняемых природных территорий (ООПТ).
• Воспитание в подрастающем поколении стремления относиться к природе уважительно и с любовью.

ООПТ – объекты достояния всех наций, представляющие собой земельные, водные и воздушные участки в месте расположения биогеоценозов, имеющих особое значение для науки, культуры, средоохраны, оздоровления. Этот статус присваивается по решению госорганов. При этом такие территории изымаются (иногда частично) из использования в народном хозяйстве и охраняются законом.

Природопользование – это уникальная область знаний, которой занимаются организации из разных стран. Международные компании насчитали в мире порядка 10 тысяч значимых ООПТ разных типов: заказники, национальные парки и так далее.

Заповедниками называют участки природы, которые полностью изъяты из хозяйственного пользования, предназначающиеся для обеспечения охраны и изучения биогеоценозов. Их существует несколько разновидностей:

Заповедник может быть биосферным. Таким термином обозначают территории, имеющие эталонный ландшафт и типичный состав флоры и фауны для него. Они позволяют решать задачи, связанные с сохранением биогеоценозов, а также наблюдением за состоянием соседних территорий. В большинстве случаев их организуют в заповедных зонах и на участках, находящихся под охраной.

Грамотное природопользование – это первый шаг на пути к охране природы. Часто термином «экология» именуют мероприятия по охране окружающей человечество среды, а порой и положение дел в ней. Это в корне не верно. Не нужно приравнивать объемную и многогранную науку и простейшие правила чистоплотного поведения. Уборка мусора, организация свалок, дезинфекция воды, очистные сооружения и пресечение деятельности браконьеров не требуют привлечения экологии. Эти вопросы решаются с помощью грамотной организации и техники.

Экология необходима на более ранних этапах – для всестороннего обоснования мер по охране природы и окружающей среды. С ее помощью изучают связи организмов с неорганическим окружением, а также между собой. Прикладная экология, природопользование и охрана окружающей среды тесно взаимосвязаны, однако это разные понятия.

Большинство людей не видят различий в этих терминах. Применительно к современной цивилизации это очень далекие понятия, потому что в окружающей человека среде большое количество искусственных составляющих, не имеющих отношения к природе. Эта область, созданная людьми, активно вытесняет естественные составляющие. Природоохрана и средоохрана имеют одинаковую цель: сохранить здоровье и благополучие человечества. Отличаются методы ее достижения.

Охрана природы строится на понимании процессов, происходящих в биосфере, разнообразия биологических организмов, состояния экосистем. Достижение цели происходит через лимитирование или запрет использования ресурсов планеты, сохранение целостности сложившихся систем.

Охрана окружающей среды исходит из безопасной обстановки для общества. Цель достигается посредством исключения возможности попадания в нее опасных для людей веществ. Другими словами: чтобы в городе было чисто, а за его пределами – хоть трава не расти.

2.1. Федеральные органы экологического контроля и управления.

2.2. Органы экологического управления в субъекте Российской Федерации.

2.3. Экологический мониторинг.

2.4. Экологическое и природно-ресурсное законодательство.

Принципиально важным является то, что проблемы охраны окружающей среды и рационализации природопользования, имея междисциплинарный характер и затрагивая интересы не только ныне живущих, но и будущих поколений людей, предполагают применение экономических инструментов во взаимосвязи с государственными и социально-политическими методами. Важную роль в обеспечении экологической безопасности процессов производства и потребления, а также в устойчивом функционировании сферы природопользования и охраны окружающей среды играет механизм управления.

Учитывая возрастающее значение международного и глобального срезов экологической проблематики, управление экологической безопасностью и природопользованием в Российской Федерации осуществляется на федеральном и региональном уровне организации и принятия управленческих решений. В целях экологического управления взаимосвязано используются административно-правовые, экономические (включая рыночные), финансово-кредитные, социально-политические, морально-психологические инструменты и стимулы.

В данной работе рассмотрены роль и значение административно-правовых методов в механизме управления природопользованием и экологической безопасностью, а также: в чем состоят особенности природопользования и охраны окружающей среды как объекта управления, и каков состав основных инструментов, применяемых в этих целях, какова структура органов экологического контроля и управления России, и каким образом в природоохранной сфере реализуется принцип разделения властей и обеспечивается демократизация принятия управленческих решений. Дана оценка эффективности действующей в России системы природоохранного и экологического управления, что представляет правовая база природопользования и экологической безопасности и как надо понимать первенство норм международного экологического права. Проанализировав систему управления, принимая во внимание реальную экологическую обстановку, дана оценка роли субъектов РФ в формировании правового поля охраны окружающей среды. А также, какие основные компоненты формируют систему экологических стандартов и нормативов, как определяется “цена” экологического стандарта, как взаимосвязаны национальные и международные стандарты. Каким образом в условиях рыночной экономики согласовываются и координируются природоохранные мероприятия, чем отличается целевая экологическая программа от директивного плана и что в России в первоочередном порядке необходимо предпринять для повышения эффективности механизма экологического управления.

Механизм управления природопользованием и экологической безопасностью представляет собой целостную совокупность методов и инструментов управления, с помощью которых организуются, регулируются и координируются процессы природопользования в совокупности с производственными и социально - экономическими процессами, обеспечивается должный уровень экологической безопасности производства и потребления, воспроизводится качество окружающей среды как специфическое благо.

Механизм управления любой областью хозяйственной деятельности, как это вытекает из общей теории управления, может осуществляться и эффективно функционировать в единстве таких основных функций, как организация, планирование, прогнозирование, регулирование, учет и контроль.

Механизм экологического управления представляет собой составное звено системы управления экономикой в целом, имея сходную с последним структуру, принципы и целевую направленность на последовательную реализацию рыночных реформ и утверждение экономических подходов к управлению.

Основными звеньями механизма управления природопользованием и экологической безопасностью является совокупность административно-контрольных и экономических инструментов, чей конкретный состав представлен в таблице 1 и 2.

В совокупности экономических инструментов природопользования и охраны окружающей среды нужно выделить залоговую систему, которая, в частности, представляет собой установленные законодательным путем или в результате добровольных соглашений платежи. Эти платежи собираются при покупке потенциально опасных товаров и возвращаются при обратном поступлении использованной продукции. Этот механизм применяется как своеобразная гарантия высокого уровня рециклирования самой продукции или ее упаковки. Табл. 2

В последние годы залоговый принцип стал использоваться и относительно товаров длительного пользования, в том числе – корпусов автомобилей, морозильных камер и холодильников, некоторых видов электронного оборудования.

С учетом опыта многих стран, в качестве наиболее активно применяемых, это платежи за природопользование (ресурсные платежи и платежи за загрязнение окружающей среды), а также финансово-кредитные инструменты (таблица 2). Рыночные интервенции проводятся, как правило, в виде субсидирования рыночных цен, например на сырье, являющееся результатом переработки отходов. Необходимость в таком субсидировании и поддержке производителей возникает в том случае, когда складывающиеся на рынке цены не покрывают затраты по рециклированию. Другим примером рыночной интервенции является предоставление производителям гарантий, либо способствующих формированию, либо облегчающих функционирование некоторого экологически ориентированного сектора рынка (например, поддержка выпуска природоохранного оборудования, средств экологического контроля и т.п.).

Вместе с тем конкретные методы осуществления основных функций управления, выбор организационных структур и механизмов во многом определяются особенностями объекта управления . Основными особенностями сферы природопользования и охраны окружающей среды как объекта управления является следующие:

Инфраструктурный характер продукции данной сферы (качества окружающей природной среды, ее экосистем и ресурсов) и оказываемых ею услуг (природоохранных, по ресурсосбережению, обеспечению экологической безопасности производства и потребления). В продукции данной сферы нуждаются все сектора экономики и хозяйствующие субъекты, соответственно, и методы экологического управления также должны распространяться на экономику в целом, быть методами управления тем, что сегодня называют большой экономикой;

Длительность основных воспроизводственных процессов как результат переплетения их экономических и естественных сторон, чем обусловливаются существенный временный разрыв между направляемыми в природоохрану и природовосстановление затратами и получаемыми результатами, а также высокая степень неопределенности и риска, сопровождающая многие управленческие решения;

Особая комбинация общественной и частной систем имущественных прав как следствие принадлежности многих объектов природопользования к общественным экологическим благам и ресурсам совместного применения;

Специфика сочетания рыночных и административно-контрольных инструментов управления, предопределяемая наличием в сфере природопользования и охраны окружающей среды многочисленных рыночных провалов;

Относительно (с другими секторами экономики) более высокая роль государства и его институтов в механизме управления природопользованием и охраной окружающей среды как следствие – настоятельная необходимость обработки специальных механизмов (включая социально-политические), нейтрализующих негативные стороны государственного воздействия на эту сферу.

Механизм управления природопользованием и охраной окружающей среды базируется на определенной институциональной основе , которую образуют:

Система имущественных прав, включая права собственности на экологические блага, природные ресурсы и объекты экологической инфраструктуры;

Совокупность органов экологического контроля и управления (общегосударственных, региональных, местных).

Имущественные отношения (прежде всего отношения собственности) на экологические блага, природные ресурсы и объекты экологической инфраструктуры определяются действующим в каждой конкретной стране законодательством, центральным звеном которого является, как правило, Конституция. В России, согласно Ст. 9, п. 1 Конституции РФ, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизнедеятельности народов, проживающих на конкретной территории. Ст. 42 закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью и имуществу. Ст. 9, п. 2 провозглашает право граждан и юридических лиц на частную собственность на землю и другие природные ресурсы. И, далее, в соответствии со Ст. 72, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Федерации и субъектов Федерации. Конкретизация этих конституционных норм и установление определенного режима имущественных прав осуществляется в соответствующем природно-ресурсном законодательстве, более подробный анализ которого приведен далее.

2. Система органов контроля и управления природопользовани ем.

2.1. Федеральные органы экологического контроля и управления.

В России, согласно утверждающимся демократическим подходам, система органов экологического контроля и управления базируется на таком важнейшем принципе, как разделение властей. На федеральном уровне представлены все четыре ветви власти – президентская, законодательная, исполнительная, а также судебная (рис. 1). Сходные принципы демократического управления реализуются и в субъектах Российской Федерации, но с той лишь разницей, что высшими должностными лицами таковых являются губернаторы, а во входящих в состав РФ республиках – президенты соответствующих республиканских формирований.

К числу полномочий президентской ветви власти относится выработка исходных принципов общенациональной экологической политики, а также правового обеспечения охраны окружающей среды и природопользования. В соответствии с действующей в России Конституцией Президент не только обладает правом на законодательную инициативу, но и утверждает (или отклоняет) принимаемые депутатами законы, после чего они вступают (или не вступают) в силу, а также имеет право на подготовку собственных указов. В составе президентской ветви власти функционирует Совет Безопасности РФ, а в его рамках – Межведомственная комиссия по экологической безопасности, которая готовит предложения по решению принципиальных вопросов охраны окружающей среды и природопользования.

В их числе вопросы, связанные с предотвращением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций, характеризующихся особо тяжелыми экологическими последствиями, в том числе на море и в водных бассейнах России, с безопасным размещением радиоактивных отходов, обеспечением выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из международных конвенций и договоров и др.

Законодательная (представительная) ветвь власти представлена в России двухпалатным парламентом – Федеральным Собранием, которое готовит и принимает природоохранное законодательство . Законодатели участвуют в регулировании природопользования и охраны окружающей среды также посредством включения экологических норм в хозяйственное, уголовное и административное законодательство, в том числе в Гражданский, Уголовный и другие кодексы. Существенное воздействие на охрану окружающей среды и обеспечение устойчивого природопользования оказывает принимаемый обеими палатами парламента Государственный бюджет. Непосредственное значение при этом имеют структура его доходов и расходов, налоговая база, в том числе экологические и ресурсные налоги, перечень включаемых в состав бюджета федеральных экологических программ, условия и уровень финансирования системы органов власти и управления в области природопользования и охраны окружающей среды и т.д.

Участвуя в законодательном процессе и процессе нормотворчества, депутаты отражают разнообразные предпочтения избирателей в отношении конкретного набора общественных благ, включая экологические. Итогом этой деятельности и является реально реализуемая общенациональная экологическая политика, отражающая баланс интересов различных социальных слоев, общественно-политических и хозяйственных структур, их представления о степени приоритетности общественных проблем, а также подкрепления соответствующей правовой базой и материально-финансовыми ресурсами.

Исполнительная ветвь власти представлена специализированными органами государственного экологического контроля и управления, входящими в состав Правительства РФ. Деятельность каждого из федеральных органов исполнительной власти определяется специальным Положением, которое устанавливает:

Функции и задачи соответствующего федерального органа в конкретной области охраны окружающей среды и обеспечения экологически безопасного и устойчивого природопользования;

Порядок его взаимодействия с другими ведомствами;

Внутреннюю (как правило, территориальную) структуру.

В механизме регулирования природопользования и экологической безопасности участвуют и ряд федеральных ведомств общей компетенции. В их числе – Госстандарт РФ, Госкомстат РФ (информационно-статистическое обеспечение наряду с другими ведомствами экологического управления), Государственный Таможенный Комитет (ГТК) РФ (контроль за соблюдением требований международных договоров и экологической безопасности при пересечении грузами государственной границы), Министерство Внутренних Дел РФ (контроль за соблюдением мер пожароопасности – Управление пожарной охраны).

На федеральном уровне систему специально уполномоченных органов власти и управления природопользованием и экологической безопасностью можно разбить на три взаимосвязанных звена (рис. 1). Далее приведен анализ ведомств, выполняющих комплексно-координирующие функции.

Рис. 1. Организационная система управления охраной окружающей среды и природопользо ванием.

Министерство природных ресурсов РФ (МПР России) , осуществляющее:

Разработку и реализацию государственной политики в области охраны окружающей среды и природопользования и координацию в этой области аналогичных функций других министерств и ведомств;

Управление государственным фондом недр и государственным водным фондом;

Наблюдение за со­стоянием недр и мониторинг водных объектов;

Лицензирование пользования недрами, лицензирование водопользования;

Контроль за исполнением природопользователями условий лицензионных договоров (в том числе в целях предотвращения самовольного пользования недрами и водными объ­ектами).

Минприрода, как и многие другие органы экологического контроля и управления, для реали­зации своих полномочий создает в субъектах Федерации территориальные (бассейновые) подразделе­ния, инспекции и т.п. В соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» в ведение МПР России были переданы организации Государственного Комитета РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии) и Федеральной службы лесного хо­ зяйства России. Одновременно на подразделения МПР была возложена значительная часть функции упраздненных ведомств. В силу того, что новое положение о Министерстве природных ресурсов еще только готовится, его дополнительные функции могут быть определены с учетом тех задач, которые ранее решались данными ведомствами. Так, для Госкомэкологии основными функциями были следующие:

Межотраслевая координация и регулирование в сфере охраны окружающей среды;

Государственный экологический контроль;

Государственная экологическая экспертиза; мониторинг антропогенного воздействия на окружающую природную среду;

Мониторинг растительного и животного мира (кроме лесов);

Лицензирование экспорта биоресурсов и импорта отходов, а также всех других видов действий с отходами и др.

Большая работа также проводилась территориальными (в каждом из субъектов Федерации) органами этого Комитета, включая формирование нормативной и инструктивно-методической базы для экологического контроля и управления на местах. А также согласование с предприятиями - природопользователями нормативов допустимой техногенной нагрузки на соответствующие природные среды и предоставление им соответствующих эмиссионных разрешений (разрешений на допустимые выбросы (сбросы) за­грязняющих веществ в окружающую среду и нормативы размещения отходов) и др.

Что касается Федеральной службы лесного хозяйства России (Рослесхоз), то она ранее осуществляла контрольные, регулирующие и разрешительные функции в области управления лесным фондом страны. А с учетом особой биосферной роли лесов данная служба участвовала в контроле за состоя­нием окружающей природной среды в целом, а также контролировала и регулировала использование объектов животного мира и среды их обитания. Конкретно, основными задачами Рослесхоза являлись:

Реализация основных направлений государственной лесной политики;

Организация и обеспечение рационального, многоцелевого и непрерывного лесопользования, воспроизводства и защиты лесов, а также сохранение и усиление средообразующих и других полезных свойств лесов;

Обеспечение сохранения природных комплексов, имеющих особое природоохранное, научное, рекреационное значение, а также биоразнообразия;

Совершенствование экономических и иных методов управления лесным хозяйством;

Контроль за соблюдением требований лесного законодательства и др.

Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) в качестве основных задач решает следующее:

Мониторинг состояния и загрязнения окружающей природной среды в целом и ее важнейших ресурсов (в том числе атмосферы, поверхностных вод, морской среды, почв, околоземного космического пространства), включая космический мониторинг состояния природных объектов;

Оценку климатических изменений.

В группу ресурсно-отраслевых ведомств, в ведении которых находится управление эффективным использованием, воспроизводством и охраной отдельных природных ресурсов ныне входят только два ведомства: Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр) и Государственный комитет РФ по рыболовству (Госкомрыболовство России).

Основными функциями Росземкадастра являются:

Реализация государственной политики в области рационального использования земель, сохра­нения и воспроизводства почвенного плодородия;

Организация и проведение работ, связанных с земельной реформой, приватизацией земель и ре­гистрацией прав собственности на землю;

Проведение землеустроительных работ, ведение государственного земельного кадастра и мони­торинга земель, создание банка данных о федеральных и иных землях и др.

В компетенции Госкомрыболовства России находится:

Регулирование, использование, охрана и воспроизводство рыбных запасов, а также регулирова­ние рыболовства;

Государственный контроль за соблюдением нормативов и правил охраны рыбных запасов, их учет, установление норм допустимого улова рыбы и других биоресурсов;

Определение нормативов чистоты вод рыбохозяйственных водоемов;

выдача разрешений (лицензий) на промысловый, спортивно-любительский, научно-исследовательский лов рыбы и др.

К органам, выполняющим по преимуществу контрольно-надзорные функции, относится

Государ ственная санитарно-эпидемиологическая служба РФ, входящая в систему Министерства здраво­охранения РФ. Ее основными задачами являются:

Организация и ведение государственной системы санитарно-гигиенического мониторинга, включая наблюдение, оценку и прогнозирование здоровья населения в связи с состоянием сре­ды обитания;

Участие в разработке целевых и территориальных программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также подготовка предложений к программам оздоровления среды обитания человека;

Разработка и утверждение санитарных норм, правил и гигиенических нормативов;

организация и проведение санитарно-гигиенической и эпидемиологической экспертизы, государственного контроля за соблюдением требований санитарного законодательства России.

Важные задачи в области обеспечения безопасной эксплуатации недр и промышленной безопасности выполняет Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор). Контроль за соблюдением требований законодательства в части безопасного использования ядерной энергии и материалов, радиоактивных веществ, государственный надзор за организацией и состоянием учета и хранения подобных материалов и веществ осуществляет Федеральный надзорРоссии по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор). Обеспечению управления экологической безопасностью как составной части общей безопасности служит Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствийстихийных бедствий (МЧС России). Организационная структура управления каждого из перечисленных федеральных ведомств как правило строится по административно-территориальному принципу с образованием соответствующих подразделений (комитетов, инспекций и т.п.) либо в субъектах Федерации, либо в более укрупненных округах (например, в рамках Северо-запада). С учетом проводимой в настоящее время реформы административно-территориального устройства страны и выделением семи федеральных округов предполагается ряд функций по экологическому контролю и управлению также централизовать и координировать на этом уровне.

В области охраны окружающей среды и природопользования наряду с президентской, законода­тельной и исполнительными органами власти и управления функционирует и судебная ветвь власти . В соответствии с действующим законодательством в России предусмотрена уголовная ответствен­ность за совершение экологических преступлений, административная - за экологические правонарушения и гражданская - за нанесение вреда природной среде и здоровью населения. Принципиальное значение имело принятие в 1996 г. нового Уголовного кодекса РФ, IX раздел ко­торого посвящен преступлениям против общественной безопасности, здоровья населения и экологи­ческим преступлениям. К числу наиболее распространенных уголовных преступлений, зарегистриро­ванных после принятия нового УК РФ, относятся незаконное занятие рыбными и другими видами добывающих промыслов, незаконные охота и порубка леса, а также загрязнение водоемов и атмо­сферного воздуха, характеризующиеся тяжелыми экологическими последствиями. Примерами экологических правонарушений, влекущих за собой административно-гражданскую ответственность, служат:

Выброс (сброс) вредных веществ сверх установленных нормативов;

Несоблюдение правил эксплуатации очистных сооружений, порча или уничтожение при­родных объектов (в том числе сельскохозяйственных угодий);

Нарушение правил пожарной безопасно­сти в лесах и др.

Однако специалисты обращают внимание на то, что сумма средств, взыскиваемых судами с виновников загрязнения, как правило, является крайне незначительной, будучи на порядок и более, ниже реального ущерба, причиняемого окружающей природной среде и здоровью населения.

2.2. Органы экологического управления в субъекте Российской Федерации.

В соответствии с федеративным устройством России важные функции в области экологического управления и контроля за рациональным природопользованием выполняют территориальные под разделения федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, в субъектах Федерации дейст­вуют органы исполнительной власти , выполняющие данные функции во взаимосвязи с решением за­дач социaльнo-экoнoмичecкoгo развития региона. Анализ системы управления природопользованием и экологической безопасностью на региональном уровне важен, т.к. именно на этом уровне осу­ществляется взаимодействие с предприятиями, пользующимися природными ресурсами и оказываю­щими воздействие на окружающую среду, а также с населением.

Рассмотрим структуру региональных органов управления природопользованием и экологической безопасностью на примере Санкт-Петербурга (рис. 2) как самостоятельного субъекта РФ. Однако с учетом реализации Указа Президента РФ от 17 мая 2000 г. “О структуре федеральных органов исполнительной власти” в данную схему могут быть внесены определенные изменения.

Положения (функции, полномочия и т.п.) региональных подразделений федеральных специально "уполномоченных органов утверждаются соответствующим федеральным специально уполномоченным органом в соответствии с законодательством и федеральным Положением о его деятельности. Так, среди комплексно-координирующих органов важное место должны занимать региональные подразделения МПР России (департаменты и комитеты), осуществляющие экологический контроль и контроль в области рационального природопользовании, включающий:

Контроль за деятельностью предприятий приоритетного списка ~ основных загрязнителей среды;

Контроль за соблюдением законодательства при размещении отходов и образованием несанкционированных свалок;

Нормирование и контроль соблюдения предприятиями экологически безопасных допустимых уровней выбросов, сбросов загрязняющих веществ и образования отходов;

Согласование планов природоохранных мероприятий и экологических паспортов предприятий.

Структура, порядок формирования, полномочия, организация работы комитетов, управлений и отделов в составе Администрации определяются приказом главы Администрации субъекта Федерации. В городе Санкт-Петербурге основными задачами специализированного Управления по охране окружающей среды являются:

Координация природоохранной деятельности разнообразных хозяйствующих субъектов незави­симо от их ведомственной подчиненности;

Организация комплексных природоохранных работ, разработка и участие в реализации приро­доохранных программ;

Выдача разрешений на право пользования природными ресурсами, на выброс и сброс вредных веществ, размещение, переработку и складирование вредных отходов;

Обеспечение полноты и общедоступности информации об экологической обстановке.

Рис.2. Органы управления природопользованием и экологической безопасности на уровне субъекта Федерации

(на примере Санкт-Петербурга).

Управление природопользованием и экологической безопасностью включает и местный уровень (города, административного района и т.п.), значение которого объективно повышается в условиях усиления демократических подходов к управлению. Вместе с тем в России в силу переходного харак­тера социально-экономического развития, незавершенности политико-правовых реформ и реформи­рования административно-территориального устройства страны роль и значение органов местного самоуправления в области экологического регулирования окончательно не определены. Принимая во внимание опыт стран с развитыми демократическими традициями, а также учитывая специфику Рос­сии и первые результаты рыночных и политических реформ, за местными органами самоуправления возможно закрепление следующих основных функций:

Оперативный мониторинг состояния окружающей природной среды;

рационализация природопользования, создание и поддержание благоприятных условий прожи­вания населения;

Участие в разработке и контроле за реализацией целевых региональных экологических про­грамм;

Участие в экологической экспертизе инвестиционных проектов;

Финансовое и организационное обеспечение мероприятий, включенных в соответствующие ре­гиональные планы и программы и др.

При этом органы местного самоуправления должны решать разнообразные проблемы экологиче­ского и природно-ресурсного управления с комплексных позиций, а также в тесной взаимосвязи с ре­шением других возложенных на них социально-экономических задач, включая меры по благоустрой­ству и озеленению территорий, организацию сбора и утилизации бытовых отходов, развитие учрежде­ний здравоохранения, физической культуры и спорта и др.

2.3. Экологический мониторинг.

Результативность управления охраной окружающей среды и природопользованием во многом за­висит от качества и полноты экологической информации. Часть необходимых для экологического управления данных концентрируется в Госкомитете РФ по статистике. Информация поступает, в ча­стности, в результате заполнения предприятиями экологического паспорта, форм обязательной стати­стической отчетности (2 ТП воздух, 2 ТП водхоз, 2 ТП токсичные отходы и ряда других). Сложность и своеобразие экологического управления обусловливают необходимость наличия и других баз дан­ных, в том числе тех, которые поступают по линии экологического мониторинга.

Экологический мониторинг представляет собой определенную систему наблюдения, оценки, прогноза состояния окружающей среды и информационного обеспечения процесса подготовки и принятия управленческих решений. К числу основных задач экологического мониторинга относятся:

Наблюдение за источниками и факторами антропогенного (техногенного) воздействия на со­стояние окружающей природной среды;

Наблюдение за состоянием природной среды и происходящими в ней процессами под влиянием факторов антропогенного воздействия;

Оценка фактического состояния природной среды;

прогноз изменения состояния природной среды под влиянием факторов антропогенного воз­действия и оценка прогнозируемого состояния природной среды;

Предоставление соответствующей экологической информации в удобной для использования форме и доведение ее до лиц, принимающих управленческие решения.

В Российской Федерации до последнего времени функционировали несколько ведомственных сис­тем мониторинга. В их числе:

Служба мониторинга лесного фонда Федеральной службы лесного хозяйства;
- служба мониторинга водных объектов и геологической среды Минприроды;

Служба агрохимических наблюдений и мониторинга загрязнения сельскохозяйственных земель
Государственного комитета по земельным ресурсам и землеустройству;

Служба санитарно-гигиенического мониторинга (включая наблюдение, оценку и прогнозиро­вание здоровья населения в связи с состоянием среды обитания) Госсанэпиднадзора;

Службы мониторинга природной среды Росгидромета;

Службы мониторинга источников антропогенного воздействия на состояние окружающей при­родной среды и особо охраняемых природных территорий Госкомэкологии.

Существование нескольких ведомственных систем экологического мониторинга в случае их изо­лированной нескоординированной работы (как это до недавнего времени имело место в России) не может не приводить к дроблению информации, а значит и к снижению ее качества о целостном при­родном объекте, каковым является окружающая природная среда. Кроме этого, при таком порядке очевидна неэффективность расходования весьма дефицитных управленческих средств.

В настоящее время в стране осуществляется работа по созданию Единой государственной систе­ мы экологического мониторинга (ЕГСЭМ), в рамках которой должны быть объединены организа­ционные и финансовые усилия ведомственных систем мониторинга (в целях наблюдения за состояни­ем окружающей природной средой в целом и комплексной экосистемной оценки этого состояния, включая оценку состояния здоровья населения). При этом ЕГСЭМ входит в систему глобального мо­ниторинга окружающей природной среды.

Создание ЕГСЭМ - сложный многоступенчатый процесс, который охватывает формирование со­ответствующих территориальных подсистем. Ныне как на федеральном, так и на региональном уров­нях налаживается обмен информацией между ведомственными службами, выполняющими специали­зированные задачи в области наблюдения и контроля за состоянием отдельных элементов окружаю­щей природной среды. Созданы региональные информационно-аналитические центры, позволяющие оперативно обрабатывать соответствующую информацию.

2.4. Экологическое и природно-ресурсное законодательство.

Современная правовая база охраны окружающей среды и рационального природопользования в России формируется с начала 90-х годов XX столетия. В системе экологического права может быть выделено 2 блока:

1. Природоохранное законодательство и законодательство по экологической безопасности.

2. Природно-ресурсное законодательство.

Первый блок образуют закон РФ “Об охране окружающей природной среды”(1991), а также дру­гие законодательные акты, как принятые в развитие основных разделов данного закона, так и регули­рующие отношения в областях, смежных с охраной окружающей среды и обеспечением экологиче­ской безопасности. Таковыми, например, являются следующие законы Российской Федерации: “Об экологической экспертизе” и “Об использовании атомной энергии” (1995), “О промышленной безопасности опасных производственных объектов” и “О лицензировании отдельных видов деятельности”(1998), “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” и “Об охране атмосферного воздуха”(1999) и др.

В природно-ресурсное законодательство, например, входят следующие законы: “Водный кодекс РФ”, “О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой баз” (1995), ”О мелиорации земель”(1996), ”Лесной кодекс РФ”(1997), “Об отходах производства и потребления” и “О плате за пользование водными объектами”(1998), ”О Государственном земельном кадастре”(1999) и др.

Процесс формирования правового поля охраны окружающей среды и природопользования нельзя считать завершенным, в этой области наблюдается множество правовых пустот. В настоящее время весомый блок законопроектов проходит стадию разработки и обсуждения. В его составе - проекты, призванные завершить процесс формирования комплекса природно-ресурсных законов. К таковым, в частности, относятся: “О растительном мире”, “О порядке лицензирования пользования недрами”, “Об исключительной экономической зоне РФ”, “О рыболовстве и охране водных биоресурсов” и др. Активно дискутируются уточнения, которые необходимо внести в Земельный кодекс РФ. Основным предметом обсуждения является вопрос о допустимости реального экономического оборота (купли, продажи, залога и т.п.) сельскохозяйственных угодий, а также права на землю ино­странных юридических и физических лиц.

К числу законопроектов, направленных на охрану окружающей среды и обеспечение экологиче­ской безопасности, относятся: “Об экологическом страховании”, ”Об экологиче­ской безопасности”, “Об обращении с радиоактивными отходами”, “О государственной политике в области экологического образования населения” и др. Для правового обеспечения охраны окружаю­щей среды и рационального природопользования большое значение имеет не только интенсивность законотворческой деятельности, но и ее содержательная сторона. Все экологические и природно-ресурсные законы должны исходить из общих концептуальных идей, быть взаимосвязаны или, как говорят специалисты, кодифицированы. Необходимо, чтобы они служили адекватной правовой основой не только административно-контрольных, но и экономических подходов к охране окружающей среды.

С учетом глобального характера многих экологических проблем наряду с национальным законода­тельством большое значение имеют международные договоры и конвенции. Согласно Ст. 5 Феде­рального закона “О международных договорах РФ” и в соответствии с Конституцией РФ междуна­родные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами между­народного права являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международных договоров. Таким образом, в природоохранной практике обеспечивается пе­реход к соблюдению принципа приоритетности международных соглашений над национальным зако­нодательством. Этим также достигается гармонизация национального законодательства с общепри­знанными международными нормами охраны окружающей среды и природопользования. Россия является участницей многих международных договоров и соглашений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования, поскольку ориентация национального экологического законодательства на лучшие мировые стандарты, тре­бования, правила повышает результативность природоохранной деятельности.

В России также происходит экологизация смежных отраслей законодательства посредством учета в них природоохранных норм и норм экологической безопасности. Так, в Федеральном законе ”О защите прав потребителей”(1996) содержатся нормы, направленные на обеспечение безопасности товаров, работ и услуг для окружающей природной среды. Федеральный закон ”О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности”(1996) регулирует участие профсоюзов в формировании государственных экологических программ, проведении экспертизы безопасности проектируемых и эксплуатируемых механизмов, в разработке нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы экологической безопасности.

Модернизации экономического механизма охраны окружающей среды должен служить новый Налоговый кодекс, в случае более полного отражения им экологических и ре­сурсных факторов. Финансовая основа охраны окружающей среды обеспечивается при адекватном отражении соответствующих затрат и затрат на воспроизводство природных ресурсов в расходной части бюджета, утверждаемого Законом ”О федеральном бюджете РФ”(на текущий год). Обеспече­нию необходимого уровня безопасности продукции для окружающей среды, жизни, здоровья и иму­щества отвечает включение соответствующей нормы в Федеральный закон ”О сертификации продук­ции и услуг”(1993 г., с изменениями и дополнениями от 1995, 1998 г.).

В соответствии с Конституцией РФ и с учетом переходных социально-экономических и политиче­ских условий значительной правовой силой характеризуются Указы Президента РФ. К числу Прези­дентских Указов, охватывающих область охраны окружающей среды и природопользования, в част­ности, относятся: ”О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспече­нию устойчивого развития” (от 04.02.1994, № 236), “О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию” (от 01.04.1996, № 440) и др.

Отличительной особенностью большинства российских законов является то, что они не выступают правовыми актами прямого действия. Важные элементы механизма их реализации - нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (постановления Правительства РФ, инструк­ции различных министерств и т.п.), а для региональных законов - соответствующие акты органов вла­сти субъектов РФ. Эти нормативные акты касаются различных аспектов обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования, включая вопросы, связанные с организацией и проведением экологической экспертизы, экологического мониторинга и лицензирования, установле­нием и взиманием природно-ресурсных и эмиссионных платежей, деятельности специально уполно­моченных органов природоохранного контроля и управления и т.п. К числу подобных документов относится, например, имеющая важное значение для всех субъектов хозяйственной деятельности, Ин­струкция Министерства РФ по налогам и сборам по применению Закона РФ ”О плате за землю”(2000).

Система применяемых для охраны окружающей среды и рационального природопользования стандартов и нормативов - это комплекс взаимоувязанных ограничений и требований к ка­честву окружающей природной среды, а также требований к производственно-технологическим и организационно-управленческим процессам, производимой продукции и услугам, посредством ко­торых гарантируются экологическая безопасность населения и производства, обеспечивается со­хранение генетического фонда, а также рациональное использование и воспроизводство природ­ных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности.

В России принципиальные подходы к нормированию качества окружающей природной среды и установлению экологических стандартов определены в ряде федеральных законов ”Об охране окружающей природной среды”. Нормативы системы ”Охрана приро­ды”, которые именуют экологическими стандартами, утверждаются специально уполномоченными органами экологического контроля и управления, санитарно-эпидемиологической службой, а также Госкомитетом РФ по стандартизации и метрологии (Госстандартом). Главными областями применения экологических стандартов и нормативов являются экологиче­ский контроль, прогнозирование, программирование и планирование экологических и природно-ресурсных мероприятий, экологическая экспертиза и т.д.

В современных условиях природоохранные стандарты и нормативы представляют собой весьма сложную систему показателей. Основные группы этих показателей следующие.

1. Показатели критического уровня воздействия на человека и природные комплексы, выход за пределы которых по своим медико-биологическим (гигиеническим), социально-экономическим и экологическим последствиям современная наука считает абсолютно недопустимым. Эти показатели должны выступать в качестве жестких, строго обязательных для выполнения условий при решении проектных, планово-экономических и прочих задач.

2. Показатели, определяющие порядок зонирования различных региональных образований . Зо­нирование устанавливает вид использования территорий, а также определяет их функциональное на­значение и ограничения на использование. Территориальное зонирование, как и соблюдение ограни­чений, установленных на использование территорий отдельных зон, является необходимым условием обеспечения динамического экологического равновесия и устойчивого природопользования. Так, в соответствии с Градостроительным кодексом РФ (1998) выделяются следующие основные функциональные зоны : общественно-деловые, производственные, инженерной и транспортной инфраструктуры, рекреационные, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов. С учетом ограничений на ведение хозяйственной (в том числе градостроительной) деятельности также выделяются зоны: особо охраняемых природных территорий, санитарные и санитарно-защитные, водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, санитарной охраны источников водоснабжения, залегания полезных ископаемых, чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия, с экстремальными природно-климатическими условиями и др.

3. Нормативы качества окружающей природной среды - являются динамичны­ми, т.е. они действуют в течение определенного временного интервала, который может оговариваться законодательным путем. По его истечении они изменяются - как правило, в сторону ужесточения.
Кроме того, они дифференцированы по отдельным функциональным территориальным зонам. В данном случае основным объектом нормирования являются показатели воздействия хозяйственной дея­тельности на природно-территориальные комплексы, элементы и ресурсы окружающей природной среды, а также здоровье человека. Нормативы качества окружающей природной среды в свою очередь подразделяются на ряд разно­видностей:

- нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ (химических, ток­сичных), а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ в различных природных средах (атмосферном воздухе, водоемах, почве). Значительная часть этих нормативов являются сани­тарно-гигиеническими. Их соблюдение призвано обеспечить необходимый уровень безопасности и безвредности для здоровья человека факторов среды обитания и условий его жизнедеятель­ности.

- н ормативы, определяющие требования к качеству питьевой воды. В России таковыми явля­ются санитарные правила и нормы (СанПиН). Эти требования установлены с помощью показа­телей, определяющих предельно допустимое содержание в питьевой воде бактерий, газов, органиче­ских и неорганических веществ, В список веществ, подлежащих контролю, включено 2000 веществ, в том числе обязательному - 200. В их числе - хлор (остаточный, свободный), нефтепродукты, поверх­ностно-активные вещества, нитраты, ДДТ и другие вещества.

- нормативы предельно допустимых уровней (ПДУ) техногенных воздействий и предельно до­пустимых нагрузок (ПДН) на окружающую природную среду и здоровье человека. Первыми из них являются ПДУ воздействия радиации, шумового загрязнения, вибрации, магнитных поле на здоровье населения (например, в России для районов жилой застройки допусти­мый уровень шумового воздействия в дневное время соответствует 55 децибел, в ночное время - 45 децибел; на транспортных магистралях - 65 децибел). Установление и соблюдение ПДН необходимо при формировании ТПК, развитии промышленности, сельского хозяйства, строительстве и реконст­рукции различных хозяйственных объектов. ПДН и определяют уровень допустимого антропогенного воздействия как на отдельные природные ресурсы, так и на природные комплексы, не приводящего к нарушению экологического равновесия. Они являются разновидностью комплексных нормативов качества окружающей природной среды и подразделяются на отраслевые и региональные ПДН (примером могут служить разработанные нормы предельно допустимых воздействий на экосистему о. Байкал). Их соблюдение имеет важное значение для устойчивого функционирования экосистем и территориально-производственных комплексов. Разновидностями ПДН являются норма­тивы (лимиты) допустимого лесопользования, нормы отстрела промысловых животных, квоты на вы­лов рыбных ресурсов и т.д.

- н ормативы санитарных и защитных зон устанавливаются для защиты водоемов и источни­ков водоснабжения, особо охраняемых природных территорий, курортных и лечебно-оздоровитель­ных зон в целях защиты их от вредных техногенных и антропогенных воздействий, а также вокруг полигонов для захоронения токсичных отходов. В России определены специальные зоны шириной от 100 до 500 м для охраны и улучшения гидрологического режима, а также бла­гоустройства рек, озер, водохранилищ и их прибрежных территорий (например, в целях охраны рыбохозяйственных водоемов от попадания в них химических веществ, применяемых в сельском хозяйстве, уста­навливается 200-метровая охранная зона, где запрещается применение и хранение химических про­дуктов).

4. Эмиссионные нормативы - нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ) исбросов (ПДС) вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загряз­няющих атмосферный воздух, воды и почвы. В эту же группу входят нормативы размещения раз­личных отходов, включая токсичные и радиоактивные, нормативы (лимиты) водопользования (водоотведения) и пр. Эмиссионные нормативы непосредственно связаны с нормативами качества ок­ружающей природной среды, т.е. с ПДК. При этом ПДК, оценивая с санитарно-гигиенической и эко­логической сторон состояние различных природных сред, не могут служить прямым регулятором их качественных характеристик. Эту задачу выполняют показатели ПДВ (ПДС, нормативы размещения отходов), которые устанавливаются для конкретных источников загрязнения и оказывают прямое воз­действие на экологические стороны их деятельности.

При этом соблюдается следующее важное пра­вило, которое можно объяснить на примере нормирования загрязнения атмосферного воздуха. ПДВ устанавливаются для каждого источника загрязнения при условии, что выбросы вредных веществ отданного источника и от совокупности источников города или другого населенного пункта с учетом перспективы развития промышленных предприятий и рассеивания вредных веществ в атмосфере не создадут приземную концентрацию, превышающую их ПДК для населения, растительного и животно­го мира.

Если в воздухе городов и других населенных пунктов концентрация вредных веществ уже превы­шает ПДК, а значения ПДВ по объективным причинам предприятиями не могут быть достигнуты, для таких предприятий могут быть установлены временно согласованные выбросы вредных веществ (ВСВ). При этом оговаривается необходимость поэтапного снижения показателей выбросов вредных веществ до значений, которые обеспечивают соблюдение ПДВ. Согласно действующему в России порядку, проекты нормативов выбросов, сбросов загрязняющих веществ, а также размещения отходов разрабатываются самими предприятиями (учреждениями, орга­низациями). При этом наряду с особенностями производственно-технологических процессов, профи­лем предприятия и т.д. должны учитываться также предложения местных органов власти и общест­венности. Утверждаются показатели ПДВ (ПДС), нормы размещения отходов специально уполномо­ченными органами в области охраны окружающей среды (как правило, региональными экологиче­скими комитетами), а также органами санитарно-эпидемиологической службы в соответствии с их компетенцией. На одном предприятии может быть не один, а несколько источников выбросов (сбро­сов). Поэтому ПДВ (ПДС) устанавливаются не по предприятию в целом, а по конкретным источникам выбросов (сбросов) на основе их инвентаризации.

5. Экологические требования к продукции , устанавливаемые (как и предыдущие нормативы) с учетом системных требований к экологической безопасности. Так, в соответствии с Законом РФ ”Об охране окружающей природной среды”(Ст. 32), экологические требования к продукции должны обеспечивать соблюдение нормативов предельно допустимых воздействий на окружающую природ­ную среду в процессе производства, хранения, транспортировки и использования продукции. В боль­шинстве стран нормируется содержание химических веществ в продуктах питания. Соответствующие рекомендации разрабатывают как национальные природоохранные органы, так и Продовольственная и сельскохозяйственная комиссия ООН (ФАО), а также экспертная группа ВОЗ. Существуют допус­тимые уровни выделения вредных веществ из полимерных материалов в контактирующие с ними сре­ды (вода, воздух, продукты питания).

В России в последние годы проводится большая работа по обновлению данной группы нормати­вов. Работа по обновлению этой группы экологических нормативов, их гармонизации с международ­ными стандартами имеет особое значение для повышения конкурентоспособности российских това­ров на внешнем рынке, особенно с учетом перспектив вступления страны в ВТО и более тесного взаимодействия со странами ЕС. Экологические показатели качества и безопасности готовой продук­ции должны в полной мере соответствовать международным требованиям. С учетом подписания Рос­сией Венской конвенции по охране озонового слоя и Монреальского протокола актуальным является также контроль за производством изделий, содержащих озоноразрушающие вещества (хладоны), ко­торые ранее широко использовались при производстве холодильников, кондиционеров, полимерных материалов и т.д. Во исполнение обязательств, вытекающих из данных международных соглашений, Россией утверждаются национальные квоты на производство озоноразрушающих веществ, организу­ется (ранее под контролем Госкомэкологии и его территориальных подразделений) работа по перехо­ду на производство озонобезопасных веществ и применение соответствующих технологий. В центра­лизованном порядке также регулируется ввоз в Российскую Федерацию (и вывоз из РФ) продукции, содержащей озоноразрушающие вещества.

6. Стандарты на системы управления качеством окружающей природной среды на предпри­ятиях. В международной практике используется несколько серий стандартов подобного вида. В их числе: EMAS (в странах Евросоюза) и ISO 14000. На базе вторых в 1998 г. в России принята аналогичная отечественная серия стандартов ГОСТ Р ИСО 14000. Особенность этих стандартов в том, что объектом нормирования здесь выступают не отдельные экологические характеристики выпускаемой продукции или технологических процессов, а в целом организационно-управленческий процесс на предприятии. Таким образом, гарантируются необходимый уровень экологической безопасности и соблюдение природоохранных требований на всем пути: от разработки изделия, поставки сырья и оборудования, набора и обучения персонала, самого производственного процесса и далее - реализа­ции продукции и безопасной утилизации отработавших свой срок изделий.

Лицензирование природопользования в общем плане - это предоставление права на ведение хозяйственной деятельно­сти при наличии необходимого разрешения. В Росси в области экономики природопользования лицензированию подвергаются два основных вида деятельности:

Связанной с воздействием (прямым или косвенным) на окружающую природную среду, ее ре­сурсы и здоровье человека;

Деятельностью, обеспечивающей экологический мониторинг и контроль.

Таким образом, лицензирование является важным элементом экологического контроля и управле­ния рациональным природопользованием, средством учета природопользователей и доведения до них требований, содержащихся в природоохранном законодательстве, системе экологических стандартов и нормативов. Лицензия представляет собой разрешительный документ, в котором фиксируются ус­ловия пользования (потребления) объектами природы, конкретные ограничения техногенного (антро­погенного) воздействия на отдельные природные среды, ресурсы и экологические системы, плата за природопользование, а также профессиональные и иные требования к лицам, осуществляю­щим экологический контроль и мониторинг.

В настоящее время осуществление многих видов деятельности по природопользованию и воздей­ствию на состояние природной среды предполагает наличие специальной лицензии. Подобным обра­зом происходит пользование недрами, включая бурение скважин для пользования подземной водой, переработка, транспортировка и хранение углеводородного сырья. А также деятельность по утилизации отхо­дов производства и потребления, геодезическая и картографическая деятельность (в том числе связанная с составлением земельного кадастра) и др. Перечень этих видов деятельности содержится в утвер­жденном Правительством РФ Положении о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды (№168 от 26.02.1996).

В соответствии с Федеральным законом “О лицензировании отдельных видов деятельности“(1998) и принятым для его исполнения Постановлением Правительства РФ ”О лицензировании от­дельных видов деятельности”(от 11.04.2000) правом на выдачу лицензий и заключение соответст­вующих лицензионных договоров обладают федеральные специально уполномоченные органы охра­ны окружающей среды и природопользования (в частности, Минприрода, Госгортехнадзор и др.).

Часть видов деятельности лицензируется с последующим заключением договоров совместно территориальным подразделением федерального специально уполномоченного органа охраны окружающей среды и природопользования и органами исполнительной власти соответствующего субъекта РФ (например, порядок лицензирования и заключения договоров водопользования на территории города Санкт-Петербург, в котором участвуют Невско-Ладожское водохозяйственное Управле­ние Минприроды и Администрация города). Территориальные органы Минприроды также выдают специальные разрешения на выброс (сброс) загрязняющих веществ и размещение отходов.

В последние годы определенное развитие получил порядок выдачи лицензий на конкурсной основе, что призвано повысить степень обоснованности их выдачи, а также получить в бюджет более высокие доходы за право на получение лицензий. Большое значение имеет также качество заключаемых ли­цензионных договоров. Так, в случае пользования недрами важно, чтобы в них в полной мере отража­лись требования комплексной добычи и переработки минерального сырья, предотвращения загрязне­ния природной среды, проведения компенсирующих ущерб природоохранных мероприятий.

Экологическая сертификация в странах с развитым природоохранным законодательством и сложившейся системой экологиче­ского контроля и управления имеет большое значение. В общем плане сертификация представляет собой установленную (как правило, законодательно) процедуру подтверждения соответствия продукции и образующихся при ее производстве отходов, а также потенциально опасных производств и технологических процессов экологическим стандартам, нормам и другим требованиям экологической безопасности, рационального природопользования и защиты здоровья населения.

На практике как правило применяется обязательная и добровольная сертификация . Процедура экологической сертификации в России определена Федеральным законом ”О сертификации продук­ции и услуг”. В соответствие с этим Законом Госстандартом России зарегистрирована в Государст­венном реестре Система обязательной сертификации по экологическим требованиям (Постановление Госстандарта России от 01.10.96 № 66-А). Организация и проведение обязательной сертификации на соответствие экологическим требованиям до реорганизации в 2000 г. системы органов экологического контроля и управления были возложены на Госкомэкологию России. Данным Комитетом совместно с Госстандартом подготовлена основная действующая в России нормативная документация в этой области. Объектами сертификации по экологическим требованиям в России являются:

Предприятия и производства (в том числе опытно-экспериментальные);

Продукция, использование который может сопровождаться ущербом окружающей природной среде;

Отходы производства и потребления, а также порядок обращения с ними;

системы управления охраной окружающей среды.

Особое место в этой системе отводится сертификации экологической безопасности предприятий оборонных отраслей промышленности, которая регулируется соответствующими Приказами Госко­мэкологии России (№ 459 от 01.11.96 и № 71 от 25.02.97). Объектами обязательной сертификации в данном случае являются гальванические производства, производства печатных плит, технохимические процессы, литейное, сварочное и сборочно-сварочные производства, лакокрасочное, оптическое и некоторые другие виды производства.

Основными задачами действующей в стране системы экологической сертификации являются:

Реализация обязательных экологических требований природоохранного законодательства при ведении хозяйственной деятельности;

Внедрение экологически безопасных производств, технологических процессов и оборудования;

Соблюдение требований экологической безопасности и предотвращение загрязнения окружающей среды (при размещении, переработке, транспортировке, ликвидации и захоронении отходов про­изводства и потребления, а также при производстве, эксплуатации и ликвидации различных видов продукции);

Предотвращение ввоза в страну экологически опасной продукции, отходов, технологий;

Содействие интеграции экономики страны в мировой рынок и выполнение международных обя­зательств России в области управления качеством окружающей природной среды.

При этом установление статуса экологического сертификата и экологического знака соответствия, обеспечивает гарантию со стороны специально уполномоченных федеральных органов экологи­ческого контроля соблюдения требований природоохранного законодательства, стандартов экологи­ческой безопасности и рационального природопользования. Подобная гарантия может быть использо­вана предприятием и как средство завоевания конкурентных преимуществ как на внутреннем, так и на международном рынках.

Программно-целевой метод входит составной частью в блок административно-контрольных инструментов управления, и вместе с тем он в полной мере отвечает рыночным принципам, позволяя скоординировать различные стороны природоохранной деятельности самостоятельно хозяйствующих в рыночной среде субъектов процесса природопользования.

В первые годы рыночных реформ в России была предпринята попытка отказа от планирования как такового. Это было оправдано лишь в той мере, в какой в предшествующие годы господствующими были жестко-централизованные и директивные подходы к управлению, подменяющие достижение реальных природоохран­ных результатов рапортами о выполнении спущенных сверху плановых заданий. Однако постепенно, в том числе и под воздействием документов 2-ой Всемирной конференции ООН по окружающей среде и развитию, пришло понимание того, что и в рыночной экономике природоохранная деятельность нуждается в определенных формах согласования, в постановке и достижении сбалансированных текущих и долгосрочных целей. Для выработки современного аппарата экологического планирования большое значение имели документы серии прошедших в 90-е годы международных конференций руководителей природоохранных ведомств, стран - членов Европейской Экономической Комиссии (ЕЭК) ООН. Эти форумы были названы Конференциями Мини­стров по окружающей среде.

Так, на 2-ой Конференции Министров по окружающей среде, прошедшей в Люцерне (1993) была принята “Программа действий по охране окружающей среды для Центральной и Восточной Европы”, содержащая рекомендации по выработке экологической политики в странах с переходной эко­номикой и разработке на ее основе национальных планов действий по охране окружающей среды.

В Софии (1995) на 3-ей Конференции Министров ”Окружающая среда для Европы” была одобрена “Экологическая программа для Европы”(Environmental Programme for Europe), подготовленная Коми­тетом по Экологической Политике (КЭП) ЕЭК ООН. Она представляет, по существу, долгосрочный общеевропейский план по окружающей среде и устойчивому развитию, включая систему необходи­мых мер в странах Центральной и Восточной Европы.

В Дании 1998 г. на 4-ой Конференции Министров “Окружающая среда для Европы” были подведены первые итоги выполнения Программы действий по охране окружающей среды (ПДООС) для стран ЦВЕ в соответствии с решениями конференции в Люцерне (1993), а также рассмотрен ход осуществления Экологической программы для Европы, принятой на конференции в Софии (1995).

Рекомендации международных конференций активно используются в планировании природо­охранных мероприятий на субрегиональном, национальном и местном уровнях. В результате ведущим инструментом практического осуществления национальной политики в области охраны окружающей среды, а также планирования и координации природоохранных мероприятий в России (вслед за боль­шинством развитых стран) становятся целевые экологические программы (ЦЭП).

Целевая экологическая программа - это система (комплекс) производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных, научно-исследовательских и иных мероприятий, согласованных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления и обеспечивающих эффектив ное решение поставленных целевых задач в области рационального природопользования и охраны окружающей среды.

Отличительной особенностью целевых программ является их комплексность, что адекватно са­мому характеру большинства экологических проблем, как и объекту целевого управления - сфере природопользования и охраны окружающей среды. Вместе с тем каждая из экологических программ, исходя из ее целевой направленности, призвана решить определенную, приоритетную на данный момент времени, для данного региона, сектора экономики и т.д. проблему.

Место и роль ЦЭП в механизме управления природопользованием и экологической безопасностью можно видеть на рис. 3.

В России основными яв­ ляются следующие виды ЦЭП:

Программы, ориентированные на ослабление экологической напряженности в так называемых проблемных регионах или зонах экологического бедствия (один из примеров - целевая программа оздоровления экологической обстановки и населения Оренбургской области);

Целевые программы технико-технологической направленности (например, ЦЭП “Отходы”);

Программы преимущественно организационно-управленческого содержания (например, ЦЭП “Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра”).

Рис. 3. Принципиальная схема планирования и программирования

природопользования и экологической безопасности.

Отправным пунктом планирования и программирования является разработка и утверждение “Феде­ральной концепции охраны окружающей среды и устойчивого развития” как документа, отражаю­щего нормативно-ценностной подход к сбалансированному решению социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала, в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей.

Данная концепция служит основой разработки Государственной стратегии охраны окружаю­щей среды и устойчивого развития, представляющей собой долгосрочный (десятилетний, с разбив­кой на пятилетия), прогноз комплексного решения проблемы сбалансированного социально-экономического развития страны и улучшения состояния окружающей природной среды. В рамках этого документа также отрабатываются основные направления структурной перестройки народного хозяйства и размещения производительных сил с учетом соблюдения требований устойчивого разви­тия и экологической безопасности. В основе подготовки Государственной стратегии лежит принцип скользящего горизонта планирования, когда каждый год ее показатели уточняются, а целевые задания пролонгируются на очередной период. В России первый вариант Государственной стратегии был раз­работан на период 1996-2005 гг.

На базе Государственной стратегии в качестве составного этапа ее реализации разрабатываются двух - трехлетние Национальные планы действий по охране окружающей среды РФ. В настоящее время реализуется четвертый план действий, охватывающий период с 1999 по 2001 г. Каждый такой план действий состоит из двух взаимосвязанных частей:

Системы федеральных экологических про­грамм, служащих выполнению приоритетных задач плана;

Перечня законопроектов, принятие ко­торых необходимо для нормативно-правовой поддержки выполнения программ.

На следующем этапе планирования и программирования охраны окружающей среды и природо­пользования должна быть установлена доля экологических параметров в системе макроэкономиче­ских показателей (ВВП, ВНП, расходах федерального бюджета, валовых инвестициях и др.). Без этого невозможно подкрепить процесс выполнения экологических планов и программ необходимыми материальными и финансовыми ресурсами. В тесной взаимосвязи с выделяемыми на природоохран­ные цели ресурсами находится и система экологических стандартов.

Экологическое прогнозирование и программирование на федеральном уровне служит отправным моментом разработки в различных регионах страны и секторах (отраслях) экономики аналогичных управленческих документов , а именно: региональных (отраслевых) концепций, стратегий и пла­нов действий по охране окружающей среды и устойчивому развитию с обеспечением их выполне­ния разнообразными источниками финансирования.

Финансирование программных мероприятий наряду с бюджетами (федеральным и региональными) может осуществляться за счет экологических фондов (от федерального до региональных и местных), фондов воспроизводства природных ресурсов, кредитных источников, субсидий, грантов, в том числе международных финансовых учреждений, страховых фондов и др.

И, наконец, должны разрабатываться экологические стратегии и планы дейст­вий по охране окружающей среды, совмещенные с мерами по ресурсосбережению. Их выполнение может быть согласовано с участием предприятий в реализации федеральных (региональных, секторальных) экологических программ.

Для нормативно-правового обеспечения экологического прогнозирования и программирования большое значение имеет своевременное формирование не только природоохранного и ресурсного законодательства, но и дополне­ние, а также внесение корректив в правовую базу современной экономики в целом. Го­воря об этом втором аспекте проблемы, отметим значимость принятия новой редакции Федерального закона “О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ”. Этим законом должен быть создан правовой механизм регулирования экономики в рыночных услови­ях, определены критерии приоритетности отбора целевых федеральных программ, порядок и источ­ники их финансирования, ответственность за неисполнение программных мероприятий и т.п.

Разработка и реализация целевых экологических программ в регионах могут быть различного уровня и назначения. Наряду с феде­ральными ЦЭП, финансируемыми из централизованных федеральных источников, в регионах и на местном уровне также целесообразно разрабатывать на демократической основе и с комплексных по­зиций целевые экологические программы. Эти программы должны формировать планы действий ре­гиональных администраций по ООС и УР и быть увязаны с принятыми в регионе концепцией и стра­тегиями экологически безопасного устойчивого социально-экономического развития.

Последователь­ность этапов разработки и реализации региональных экологических программ с учетом зарубежного опыта, рекомендаций специальных международных конференций, а также рассмотренной выше прин­ципиальной схемы планирования и программирования в упрощенном варианте представ­лена следующим образом (рис. 4.).

Рис. 4. Последовательность этапов разработки и реализации ЦЭП региона .

Однако в регионах (как в субъектах Федерации, так и на местах) совре­менные подходы и принципы экологического планирования используются далеко не в полной мере. Так, например, в Санкт-Петербурге перечень перспективных мероприятий в области охраны окружающей среды и природопользования, хотя и получил определенное отражение в долгосрочных региональных про­граммах (например, в принятой в 1997 г. и рассчитанной на 1997-2005 гг. программе “Чистый город”), все же не может рассматриваться в качестве мер, в полной мере отвечающих современным принципам планирования ООС и УР.

К числу наиболее важных могут быть отнесены следующие задачи:

Преодоление сохраняющегося раздельного подхода к планированию экологического и социаль­но-экономического развития города;

Обеспечение возможно более полного участия всех основных “целевых групп” природопользователей (включая предпринимательские структуры, местные органы власти, население, неправитель­ственные организации и др.) в подготовке и реализации экологических программ;

Повышение качества обоснования эффективности и приоритетности включаемых в региональ­ные природоохранные планы мероприятий;

Контроль за последовательной реализацией мероприятий, включаемых в долгосрочные ЦЭП, обеспечение процесса реализации необходимыми источниками финансирования, включая региональ­ный бюджет.

“Местная повестка дня на XXI век” как инструмент сбалансированного социально-экономического и экологического управления социально-экономического и экологического управления.

Возрастающая роль в обеспечении комплексного социально-экономического и экологического управления, балансирующего и учитывающего интересы всех заинтересованных участников и на этой основе реализующего принципы устойчивого развития, принадлежит местным органам власти и само­управления. С учетом этого, а также под воздействием междуна­родных сообществ, и в теоретическом и практическом плане отрабатывается механизм обоснования и реализации так называемой “Местной повестки дня на XXI век”, которая оценивается в качестве важной гарантии устойчивого будущего городов, муниципалитетов, как и в целом всего человечества в новом столетии. Ряд российских регионов и муниципальных образований (среди них - Кингисеп­пский район Ленинградской области и Приморский район Санкт-Петербурга) при содействии меж­дународных фондов подключились к данной деятельности, призванной коренным образом изменить механизмы принятия и реализации управленческих решений на местном уровне.

В рамках данного подхода устойчивое развитие рассматривается как длительный, управляемый и демократический процесс изменения общества на глобальном, региональном и локальном уровнях, нацеленный на улучшение качества жизни для настоящего и будущего поколений. Это - процесс, уча­стниками которого должны являться все секторы местного сообщества (промышленность, энергетика, транспорт, различные социальные группы и уровни городского сообщества). И в его ходе необходимо создавать реальные механизмы интеграции ООС и эффективного использования природных ресурсов в другие существенные виды социальной, экономической, культурной и политической деятельности муниципалитетов.

Ключевыми принципами Местной повестки-21 являются:

Взаимосвязь социальных, экономических и экологических аспектов;

Межсекторальный подход в управлении и принятии решений;

Интеграция;

Партнерство;

Широкое участие, поощрение инноваций и инициатив;

соглашения, консенсус.

Формирование МПД-21, как и в рассмотренном нами в предыдущем подпункте случае (см. рис. 4.5), в качестве одного из отправных шагов имеет сбор информации, характеризующей социальное, экологическое и экономическое развитие региона и выявление на этой основе приоритетных для дан­ного района проблем. Далее в ходе широкого демократического обсуждения, с учетом мнений и инте­ресов всех потенциальных участников формулируются цели МПД и стратегия их достижения.

Организационная система управления процессами разработки и реализации МПД-21 на уровне го­родского (сельского) района представлена в следующем виде (рис. 5).

Рис. 5. Организационная система управления МПД-21 на уровне городского (областного) района.

При этом применяются разнообразные формы привлечения общественности к обсуждению ключевых для региона проблем, включая социологические опросы, анкетирование, организацию постоянно дейст­вующих семинаров по УР, периодический выпуск ТВ программ и т.п. Этим обеспечивается, как под­черкивают создатели МПД-21 для Кингисеппского района, утверждение новой формы диалога между администрацией района, промышленностью, наукой, бизнесом, общественными организациями, мест­ным населением, которая позволяет учитывать различные интересы в процессе принятия решений и способствует достижению взаимопонимания о направлениях развития конкретных территорий.

Стратегические цели МПД являются, в свою очередь, основой, на которой - разрабатывается систе­ма перспективных и текущих планов действий по их реализации. Важнейшей составной частью этих планов действий выступают программы, направленные на решение приоритетных социально-экологических и экономических проблем района. Цели, задачи и содержание этих программ опреде­ляются проблемами конкретного региона. Например, перечень программ, охватывающих проблему обращения с отходами, может включать: организацию системы раздельного сбора твердых бытовых отходов, организацию системы раздельной переработки ТБО, предотвращение образования несанк­ционированных свалок и ликвидацию существующих, организацию сбора и переработки специфиче­ских отходов (люминесцентные лампы, кузова автомобилей, медицинские отходы и др.). По каждой из подобных программ должен быть определен круг участников и источники финансирования.

Механизм реализации МПД-21 предполагает использование, наряду с институциональными рыча­гами, административно-правовых, организационно-технических и информационных инструментов. Общей предпосылкой перехода в городах (муниципальных образованиях) к устойчивым, экологиче­ски безопасным формам социально-экономического развития является реализация комплекса мер по реконструкции и модернизации (а в случае необходимости - и созданию заново) современных пред­приятий и организаций экологической инфраструктуры, включая станции очистки и обеззараживания питьевой воды, канализационные коллекторы и муниципальные очистные сооружения и т.п. Важное значение имеет также создание станций, обеспечивающих комплексный экологический мониторинг, включая мониторинг качества воды в открытых водоемах и в водопроводных сетях, мониторинг за­грязнения почв, особенно вдоль автомобильных дорог и железнодорожных путей.

И в заключение, после рассмотрения всех вопросов по данной теме, нужно перечислить основные условия, необходимые для успешного применения современных методов планирования в сфере управления природопользованием.

1. Макроэкономическая и политическая стабильность в качестве минимально необходимого ус­ловия практического осуществления Планов действий, ЦЭП, МПД и др. Для нейтрализации возмож­ных негативных процессов, сопровождающих переход к рыночной экономике, включая частичную потерю управляемости в ряде областей, необходимо развитие демократии и самодеятельности граж­данского общества.

2. Наличие четкой и развитой законодательной базы и дееспособной институциональной сис­темы, включая четкость и определенность имущественных прав на природные ресурсы и другое дви­жимое и недвижимое имущество, а также эффективный механизм их защиты. Данная предпосылка имеет в свою очередь ключевое значение для преодоления множественности и несогласованности федеральных и региональных экологических планов и программ, их ориентации на краткосрочные в ущерб долговременным интересам и целям, нейтрализации негативных проявлений политического лоббирования узких корпоративных интересов под видом приоритетных общенациональных экологи­ческих проблем.

3. Активный поиск внутренних и внешних источников финансирования ЦЭП, МПД и др. Многие страны, такие как Китай, Индонезия, Япония, Корея и Польша создали специальные фонды для нако­пления поступления от налогов, штрафов и санкций за загрязнение окружающей природной среды, а также добровольных пожертвований на осуществление таких программ.

4. Акцент в ходе pea4U3aifuu планов и программ в области охраны окружающей среды на приме­нение рыночных экономических инструментов, стимулирующих развитие экологически чистого и ресурсосберегающего производства, создающих благоприятные условия для добровольных, гибких и инновационных мер, а также обеспечивающих более широкое участие и ответственность всех слоев населения. Реализация ЦЭП (МПД) не может опираться лишь на командно-контрольные принципы, которые по преимуществу действенны лишь в краткосрочной перспективе, их применение нередко дорогостояще и может сдерживать эффективное экономическое развитие.

5. Давление общественности, всех потенциально заинтересованных групп, активная поддержка и участие населения. Определение плана первоочередных мероприятий и источников их финансиро­вания на региональном уровне должно стать результатом децентрализованного демократического пе­реговорного процесса между инициаторами создания ЦЭП (МПД) и всеми ее потенциальными участ­никами - органами власти, коммерческими банками, акционерными обществами, партиями, общест­венными организациями и т.д. Результатами такого переговорного процесса должны стать конкретные договора (контракты), определяющие источники финансирования и фиксирующие взаимно взятые обязательства и санкции за их нарушения.

6. Обеспечение доступа населения и научной общественности к информации о состоянии окру­жающей природной среды, уровне экологической безопасности производства и потребления, а так­же к информации о принимаемых представительными и исполнительными органами социально-экологических решениях как обязательное условие непрерывного контроля и мониторинга за результа­тами выполнения ЦЭП.

Ерофеев Б.В. Экологическое право // М., 1998.

Национальный план действий по охране окружающей среды Российской Федерации

Основные нормативно-правовые акты Санкт-Петербурга в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности

//под ред. Н.Д. Сорокина. СПб., 2000.

Охрана окружающей среды, природопользование и обеспечение экологической безопасности в Санкт-Петербурге за 1980-1999 годы //под ред. А.С. Баева, И.В. Сорокина. СПб., 2000.

Пахомова Н.В., Рихтер К.К. Экономика природопользования и экологический менеджмент //СПб., 1999.

Пахомова Н.В., Швейдель А.Г. Внешняя и внутренняя среда экологического страхования предприятий //Проблемы страхования в аспекте национальной безопасности. СПб., 1998.

Протасов В.Ф., Молчанов А.В. Экология, здоровье и природопользование в России

Царегородцев Г.А, Сенокосов Л.И., Петрупин В.В. Платежи за пользование

при­родными ресурсами //М., 1998

Экологическое законодательство Российской Федерации. В 2 т.

// под ред. Н.Д. Сорокина, Е.Л. Титовой. СПб., 2000.

Яндыганов П.Я., Яндыганов П.Я. Управление природопользованием в регионе;

теория, методы, практика //Екатеринбург, 1999.

Информационная система природопользования -- экологическая информационная система, осуществляющая сбор и обработку экологической информации, мониторинг, прогнозирование, моделирование экологических процессов.

Примером единой региональной информационной системы природопользования (ЕРИСП) может служить система, созданная в Кировской области. С помощью ЕРИСП осуществляется оперативный контроль за состоянием, использованием и охраной земель, недр, подземных и поверхностных вод, атмосферы, растительного и животного мира, за источниками, объектами загрязнений, за использованием, хранением и захоронением отходов, предоставляется возможность прогнозирования экологической обстановки, нормирования потребления природных ресурсов и объемов выбросов загрязнений, выявления зон экологического бедствия и чрезвычайных экологических ситуаций, сертификации охраняемых территорий и объектов региона и т. д.

Основой и одним из составных звеньев ЕРИСП является подсистема банков данных региональных природоохранных и природоресурсных ведомств и служб.

Другие подсистемы:

• В подсистеме экопаспортизации обобщаются данные по всем видам природопользования разнымиу предприятиямию. Это сведения об оснащенности, техническом состоянии очистного оборудования предприятия; данные по выбросам, сбросам и размещению отходов по региону. На их основе формируются экологические данные предприятий, выдается информация для определения экономичности используемых технологий с целью их сертификации, экострахования, регулирования налогооблажения и т. д. Банки данных построены по иерархическому принципу: банки первичных экологических данных предприятий, далее городов, административных районов, промзон, первичных экологических данных областей. В экопаспорте, как нормативно-техническом документе, отражены технологические планировки природопользователя, операционные карты, технологические инструкции, ГОСТы, ТУ на основные и вспомогательные материалы. При заполнении форм составляются балансовые схемы материальных потоков, рассчитываются расходы энерго- и материальных ресурсов на единицу выпускаемой продукции, эффективность производства.
• В справочно-информационной подсистеме пользователи могут получить доступ к данным по технологиям и процессам природопользования; к рекомендациям по рациональному использованию различных видов природных ресурсов; к списку ведущих специалистов и организаций, занимающимся проблемами охраны природы. В базе подсистемы содержатся материалы, получаемые из разных источников, в том числе из публикаций, отчетов, описаний методик, результатов полевых и лабораторных испытаний и т.п.

• Подсистема комплексного экологического мониторинга организует и объединяет собственно экологический мониторинг и мониторинг биоты как его составную часть, социально гигиенический мониторинг, мониторинг источников и объектов антропогенного воздействия. Экологический мониторинг — система наблюдений, оценки и прогноза состояния окружающей природной среды для изучения природных и антропогенных процессов и явлений для принятия решений в сфере природопользования. Целями комплексного экологического мониторинга ЕРИСП являются: комплексная оценка качества окружающей среды области; установление антропогенных факторов, отрицательно влияющих на состояние природной среды и требующих принятия управленческих мер; прогноз изменений при реализации проектов хозяйственной деятельности; обоснование взаиморасчетов за загрязнение окружающей среды со смежными территориями.
• Подсистема моделирования , анализа расчетов и прогноза развития геологических процессов состоит из ряда блоков:

• статистической обработки и корреляционного анализа данных, построения геологических полей;
• гидрогеологических и инженерно-геологических расчетов водозаборных скважин, дренажных сооружений, устойчивости склонов, распределения напряжений под зданиями и сооружениями;
• картосоставления и построения разрезов;
• обработки результатов лабораторных и полевых испытаний.

Показателями состояния являются измеряемые параметры изменений воздушной среды, водных объектов, ресурсов вод и деградации водных экосистем, почв, геологической среды, наземных экосистем, а также параметры биогеохимической оценки территории.

Природопользование вынуждено ориентироваться как на природную так и на социальную территориальные иерархии поэтому условно можно выделить три различных уровня природопользования и соответствующие системы: - Локальный - уровень ограниченный рамками владения одного субъекта т. на какой-либо территории внутри одного субъекта; - Региональный - совокупность субъектов одного региона или страны; - Глобальный - совокупность всех стран и регионов природопользования. Региональная система природопользования - система природопользования охватывающая...

Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск

Региональные и локальные системы природопользования.

Согласно Реймерсу, природопользование представляет собой совокупность всех форм эксплуатации природно-ресурсного потенциала и мер по его сохранению. Природопользование включает извлечение и переработку природных ресурсов, их возобновление или воспроизводство.

В свою очередь, система ПП – совокупность видов ПП на какой-либо территории с использованием природно-ресурсного потенциала, направленных на удовлетворение потребностей населения, осуществления их хозяйственной деятельности, сложившаяся во времени.

Природопользование вынуждено ориентироваться как на природную, так и на социальную территориальные иерархии, поэтому условно, можно выделить три различных уровня природопользования и соответствующие системы:

Локальный - уровень, ограниченный рамками владения одного субъекта, т.е. на какой-либо территории внутри одного субъекта;

Региональный - совокупность субъектов одного региона или страны;

Глобальный - совокупность всех стран и регионов природопользования.

Региональная система природопользования - система природопользования, охватывающая процессы природопользования в пределах окружающей среды региона того или иного ранга. Объект - многокомпонентная природная система, на которую направлено воздействие человека. Субъект – территориальные социально-экономические системы и ее компоненты - группы населения, поселения, объекты производственной и социальной инфраструктуры, предприятия. Примером региональной системы природопользования может служить создание в Ямало-ненецком и Ханты-Мансийском АО развитого топливно-энергетического комплекса, основой чему служат запасы нефти и газа.

Локальная система природопользования формируется местными особенностями природных ландшафтов и ресурсных угодий, взаимным расположением природопользователей и их географическим положением в целом. В качестве примера локальной системы можно привести формирование и деятельность предприятий по добыче поваренной соли на озерах Кулунды (ОАО «БУРЛИНСКИЙ СОЛЕПРОМЫСЕЛ»), наличие именно этого природного ресурса определило специфику природопользования и воздействия на окружающую среду.

В свою очередь на формирование систем природопользования влияют три группы факторов : природно-географические ; социально-экономические ; культурно-исторические .

Природно-географические факторы создают своеобразие систем природопользования через: сочетания природных ресурсов на территории; природные условия жизни людей; экологическую ёмкость и устойчивость ландшафтов. Так, например, если на территории, которую сейчас занимают республики Марий Эл и Калмыкия, степей не было бы, то и степного скотоводства здесь не могло существовать. Природные условия жизни даже в настоящее время остаются важнейшим фактором, определяющим размещение населения и его хозяйственную деятельность. Так, суровые климатические условия Чукотского АО определяют низкую плотность населения (0,07 ч/км 2 ) и существующую очаговую систему природопользования. Экологическая ёмкость это очень сильное ограничение развития нерациональных систем природопользования. Например - трагедия Аральского моря, приведшая к исчезновению региональной системы природопользования, сложившейся вокруг этого моря.

Социально-экономические факторы . Построение систем природопользования зависит от них в силу:

Влияние уровня развития на системы природопользования в общем плане связано с техническим прогрессом. Так в начале 2000-х годов в США была полностью освоена технология добычи сланцевого газа, что определило характер природопользования в ряде штатов.

Отраслевая структура хозяйства имеет важное значение на региональном и локальном уровнях. С точки зрения ресурсопользования и экологических последствий хозяйствования наиболее важно соотношение отраслей первичного, вторичного и третичного секторов экономики. Так определенные субъекты РФ строят свою экономику практически полностью на первичном секторе, например в Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком АО доля этого сектора превышает 70%, ориентируются они исключительно на добычу нефти и природного газа.

Чем выше обеспеченность территории инфраструктурой тем активнее экономическая жизнь, а значит и ресурсопользование. Транспортная инфраструктура делает пространство более проницаемым. К примеру, р-ка Якутия, площадь которой в 4 раза больше Франции, в настоящее время имеет лишь очаговую систему природопользования, преимущественно вдоль рек, одной из причин этого можно считать низкую транспортную освоенность региона.

Управление природопользованием играет значимую роль в формировании систем природопользования. Так, в СССР по большей части управление природопользованием сводилось к удовлетворению интересов экономики, без учета дальнейших последствий: это и варварское освоение целины, и бесконтрольный вылов осетровых в дельте Волги, и тот факт, что около 50 % железных руд в СССР шло в хвосты из-за дороговизны технологии дальнейшего извлечения . Управление природопользованием тех годов можно охарактеризовать словами Мичурина: « Мы не можем ждать милостей от природы , взять их у нее — наша задача». Но даже сейчас система управления природопользованием у нас фактически представляет собой конгломерат ведомств с плохо определёнными и разграниченными функциями, находящийся в состоянии постоянных «реформ».

Культурно-исторические факторы . Среди культурно-исторических факторов наибольшее значение имеют:

Цели населения и общества часто определяют характер взаимодействия с природой. Нюансы в определении целей могут существовать и в рамках одной культуры, в т.ч. и в региональном плане. Например, первоначально создание Тигирекского заповедника планировалось на значительно большей площади, включавшей также смежные участки Чарышского района , однако не все местное население было согласно с этим и заповедать эти участки не удалось . Те же тенденции прослеживаются в конфликтах вокруг планов преобразования природы. Так в Чувашии к Чебоксарской ГЭС отношение положительное, а в Марий Эл - отрицательное.

2. Несмотря на глобализацию и, следовательно, унификацию обычаев, культурные различия продолжают играть заметную роль. Например, для коренного населения районов крайнего севера Сибири и Дальнего Востока несмотря на достижение современной цивилизации характерны веками существующие представления о природе и о месте в ней человека. На основе этого и построена система их природопользования.

3. Современное природопользование целиком зависит от исторического процесса . Например, катастрофы на Чернобыле и Фукусиме ухудшили отношение к использованию атомной энергии. Это вызвало изменения в структуре энергопроизводства: после чернобыльской катастрофы в России были заморожены все стройки АЭС, это сказалось, и будет сказываться на природопользовании в энергодобывающих регионах России.